В умовах довготривалої війни неможливо відкладати всі процеси відновлення постраждалих громад на «після перемоги». Водночас, важливо правильно визначати пріоритети поточної відбудови та забезпечити прозорість процесу. Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» дослідив, як у 2023 році відбудовується Харківська область і що не так із цим процесом.

«Ліквідація наслідків» замість «відновлення»

За оцінками мера Харкова Ігоря Терехова, на відбудову міста потрібно залучити 9,5 мільярдів євро (або близько 370 мільярдів гривень за поточним офіційним курсом). У масштабах усього Харківського регіону необхідна сума ще збільшується – водночас, міжнародні інвестори не поспішають вкладатися у відбудову прикордонної області до завершення війни. Тож, у поточних відновлювальних роботах доводиться розраховувати, перш за все, на кошти державного бюджету.

Основним джерелом фінансування відбудови став створений у жовтні 2022-го Фонд ліквідації наслідків збройної агресії. На початку 2023-го Кабінет міністрів затвердив порядок використання коштів Фонду, а далі низкою урядових розпоряджень та постанов виділив кошти на конкретні об’єкти в громадах.

Зокрема, Розпорядженням №534-р від 16.06.2023 спрямував 1,9 мільярдів гривень на перелік із майже сотні об’єктів у Харківській області. Вже за місяць, Постановою №770 від 25.07.2023 забезпечив ще 544 мільйони гривень для відбудови Харківщини. Зокрема, саме в цьому документі були передбачені 180 мільйонів на «нове будівництво міського багатофункціонального центру по просп. Науки (в районі станції метро “Ботанічний сад”) в м. Харків». Після широкого резонансу та акцій протесту проти забудови Саржиного яру мер Харкова Ігор Терехов повідомив, що для будівництва центру буде знайдено ділянку в іншому районі.

В серпні уряд ще збільшив фінансування та розширив перелік об’єктів. Загалом, протягом 2023 року на відбудову Харківщини з Фонду ліквідації наслідків збройної агресії було виділено понад 3,6 мільярдів гривень (на всю Україну – близько 60 млрд. грн.). 647 мільйонів було напряму нараховано мешканцям регіону за програмою «єВідновлення».

Дані web-порталу Міністерства фінансів «Open Budget» свідчать, що протягом січня-вересня 2023 року бюджет Харківської міської громади отримав 1,8 млрд. грн. субвенції з держбюджету на проєкти з ліквідації наслідків збройної агресії. Розмір аналогічної субвенції для обласного бюджету (за ті ж перші 9 місяців року) склав 1,1 млрд. грн. На відміну від Харкова, інші громади регіону (включно з Дергачівською, Чугуївською, Ізюмською, на які припадає велика частка об’єктів, відібраних для відбудови) подібну субвенцію не отримували.

Тож, ситуація виглядає так, що «розпорядником» відбудови в Харкові є сама міська влада, а от інші громади регіону такої автономії не мають – гроші потрапляють до обласного бюджету, і їхнім розподілом займається департамент капітального будівництва ХОВА. Також, судячи з усього, невелика частина коштів Фонду спрямовується на відбудову об’єктів напряму з центрального рівня, без «посередництва» місцевих бюджетів.

І тут варто зосередити увагу на ще одному важливому моменті – «ліквідація наслідків збройної агресії» в українському законодавстві не ототожнюється з «відновленням». Термін «відновлення» фігурує в низці законів та урядових постанов ще з середини 2022-го, а в липні 2023-го Кабінет міністрів встановив доволі складний порядок розробки місцевих та регіональних «планів відновлення». За його логікою, в майбутньому громади зможуть отримати кошти (бюджетні або позабюджетні) на відновлення лише за наявності такого плану та його відповідності певним критеріям. Наприкінці літа 7 громад Харківщини доєдналися до грантового проєкту, кінцевим результатом якого мають стати розроблені програми відновлення громад (чомусь саме «програми», що ще більше посилює бюрократичну плутанину, бо в урядових документах йдеться про «плани»).

Натомість виділення коштів із Фонду ліквідації наслідків збройної агресії, судячи з усього, відбувається без необхідності затверджувати якісь комплексні плани на рівні громад і регіону. Принаймні, на офіційних сайтах громад та області жодних відомостей про такі документи немає, а кошти на реконструкцію об’єктів вже виділяються. З одного боку, це розблоковує процес, позбавляючи його зайвої бюрократії. Але з іншого – робить менш прозорим та нівелює роль громадськості у визначенні пріоритетів відбудови. Кейс Саржиного яру, коли міська влада під тиском громадськості змінила локацію для будівництва – швидше, виключення з правила.

Отже, спочатку в правове поле ввели термін «відновлення», і навіть зафіксували, що воно «здійснюється з метою ліквідації негативних наслідків збройної агресії». Але розробивши увесь алгоритм необхідної документації для виділення коштів на відновлення, зрозуміли, що громади займатимуться цими документами роками. Тому паралельно, зі значним змістовним дублюванням, запрацював механізм «ліквідації наслідків збройної агресії», який вже зараз за рахунок держбюджету допомагає громадам відбудовувати зруйновані об’єкти.

Бенефіціари відбудови

Щоб визначити, на які саме об’єкти виділяються кошти з Фонду ліквідації наслідків збройної агресії, проаналізуємо відповідні додатки в трьох урядових документах (Розпорядженні №534-р від 16 червня, Постанові №770 від 25 липня та Розпорядженні №688-р від 9 серпня).

У Харківській області найпоширенішими категоріями об’єктів відбудови за кошти Фонду ліквідації наслідків збройної агресії стали багатоквартирні житлові будинки і заклади освіти, а також, меншою мірою, медичні заклади та адміністративні будівлі. Цікаво, що в серпні з’явилась ще одна категорія – закупівля для комунальних підприємств громад спеціального транспорту (переважно, екскаваторів).

Джерело: інфографіку складено на підґрунті даних із додатків до Розпорядження КМУ №534-р, Постанови КМУ №770 та Розпорядження КМУ № 688-р.

Прикметна деталь: у багатьох випадках обсяг виділених Фондом коштів на конкретний об’єкт є суттєво меншим за суму, яка потім фігурує в договорі з переможцем тендеру. Наприклад, на реконструкцію ліцею в Чугуєві, згідно Розпорядження КМУ від 16 червня, виділяється 40,7 млн. грн., але в договорі між департаментом капітального будівництва ХОВА та підрядником фігурує сума 235,1 млн. гривень. У харківських ЗМІ після укладання цієї угоди вже підіймалася тема багатократного завищення цін на матеріали та устаткування, закладеного в договорі з переможцем тендеру.

Аналогічним чином в урядових документах щодо реконструкції ліцею в Старому Салтові фігурує сума 36 млн. грн., а у кінцевому договорі з підрядником – 193,9 мільйонів. І така тенденція прослідковується по більшості об’єктів. Це означає, що або місцева влада розраховує на додаткове фінансування з державного Фонду вже після початку аварійно-відновлювальних робіт, або ж різниця покриватиметься коштом місцевих бюджетів.

Загалом, розпорядником найкоштовніших проєктів відбудови на території громад Харківщини є саме Департамент капітального будівництва ХОВА. Нижче в таблиці наведено інформацію про ТОП-5 найдорожчих тендерів, які були оголошені Департаментом і завершились підписанням договору влітку та восени 2023-го. Сумарно лише на ці 5 об’єктів буде витрачено близько 700 мільйонів гривень.

Джерело: таблиця складена на підґрунті даних сайту моніторингового порталу публічних закупівель Dozorro.

Переможцями найбільших тендерів на Харківщині стає доволі обмежене коло будівельних фірм, про реальних бенефіціарів яких восени вже виходило журналістське розслідування. У ТОП-10 підрядників за сумами договорів, окрім вже названих «Промтексу», «Саргону» і «Форсайту», увійшли ПАТ «Трест Житлобуд-1», «Житлобуд-2», ТОВ «Проектний альянс», ТОВ «Палмаз груп», ТОВ «ББ Україна», ТОВ «ТТ 2006» і ТОВ «Дрогон Еко». Також у цьому дослідженні було встановлено зв’язок головного фаворита тендерів ХОВА – фірми «ПРОМТЕКС» – із харківським бізнесменом та колишнім нардепом від Партії регіонів Анатолієм Денисенком.

Департамент капітального будівництва ХОВА – найбільший, але не єдиний «розпорядник відбудови» на території області. Наприклад, замовником тендеру із очікуваною вартістю 77,2 мільйони гривень на реконструкцію будинку культури в Дергачах виступила Служба відновлення та розвитку інфраструктури Харківської області. Це регіональна філія колишнього «Укравтодору» – на її сторінці у Facebook в адресі досі стара назва. Цей кейс найбільш цікавий дискусією, яка розгорнулася прямо на платформі в коментарях до тендеру.

Джерело: сайт «Української універсальної біржі».

І справді, якщо поглянути на найдорожчі проєкти відбудови на Харківщині, то виникають питання щодо доцільності та пріоритетності цих бюджетних видатків саме зараз. Яка ймовірність, що школярі в Чугуєві чи Старому Салтові зможуть навчатися offline вже наступного року, і чи виправдовує ця ймовірність майже півмільярди гривень на реконструкцію лише двох будівель шкіл? Безумовно, освіта має залишатися пріоритетом державної та регіональної політики, але також має адаптуватись до нашої нової реальності. Наприклад, у селищі Коротич (Пісочинська громада Харківського району) планують будівництво de facto підземної школи з новітнім укриттям (за суттєво меншу суму, ніж проєкти в Чугуєві та Старому Салтові) – ймовірно, при відбудові освітніх закладів на Харківщині доведеться орієнтуватися саме на такий підхід.

Або ж чи є критично необхідною саме зараз реконструкція будівлі колишньої сільради в Руській Лозовій за майже 82 мільйони гривень? «Колишньої» – тому що після адміністративно-територіальної реформи 2020 року село Руська Лозова відноситься до Дергачівської територіальної громади, тобто «сільради» як такої тут вже немає з 2020-го. І якщо зруйновану будівлю ХОВА не планують відновлювати до завершення війни через ризик повторних ракетних ударів, то які ексклюзивні гарантії безпеки має «сільрада» в Руській Лозовій? Всі ці питання мали б стати предметом широкої суспільної дискусії, але відбудова в 2023 році, фактично, відбувається без урахування позицій громадськості.

Висновки

Протягом 2023 року на ліквідацію наслідків збройної агресії в Харківській області було виділено понад 3,6 мільярди гривень. Невелику частину від цієї суми складають прямі компенсаційні виплати мешканцям регіону за програмою «єВідновлення», а основні грошові потоки йдуть у вигляді субвенцій до Харківського міського та обласного бюджетів. Далі місцевими розпорядниками оголошуються тендери на реконструкцію об’єктів із затвердженого урядом переліку, а з переможцями тендерів підписуються договори на суми, що суттєво переважають обсяг урядових траншів на ці об’єкти. Відповідно, для компенсації різниці в сумах знадобляться або нові субвенції з держбюджету, або залучення коштів місцевих бюджетів. Численні журналістські та громадські розслідування викривають значне завищення вартості матеріалів і робіт, закладене в цих договорах. Відповідно, першою суттєвою проблемою поточного процесу відбудови є питання ефективності використання коштів та неусунутої можливості корупційних зловживань.

Друга проблема – відсутність системного підходу при формуванні переліку об’єктів, на які виділяються кошти з Фонду ліквідації наслідків збройної агресії. Показово, що лише 20 жовтня 2023 року з’явився Наказ Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури про затвердження методики визначення пріоритетних об’єктів. Очевидне порушення логічної послідовності, коли спочатку відбулося декілька хвиль виділення коштів на відбудову, а потім ставиться питання про критерії вибору та пріоритети. В результаті великі кошти витрачаються на відбудову колишньої сільради в селі, яке навіть не є центром своєї громади. Або на закупівлю спецтранспорту для комунальних підприємств у громадах із суттєво профіцитними бюджетами. Або на реконструкцію шкіл там, де перспективи повернення до offline-навчання найближчим часом – примарні.

І це питання доцільності при виборі об’єктів відсилає до третьої проблеми – фактично, громадськість усунута від процесу і позбавлена будь-якого впливу на визначення пріоритетів відновлення. Варто відзначити, що з одного боку, в процесі відбудови забезпечено певний рівень прозорості: будь хто може побачити, скільки грошей виділяється на кожен об’єкт, хто саме оголошує тендер, хто в ньому створює ілюзію конкурентності і хто перемагає, та по яких позиціях найбільш суттєве завищення ціни тощо. Але з іншого боку, механізмів прямого впливу на ситуацію у громади немає. Хоча за логікою, саме громада має бути бенефіціаром усіх проєктів відбудови і, відповідно, має брати участь у всіх етапах цього процесу. Водночас, у нинішньому вигляді головними бенефіціарами виступають фірми-забудовники та чиновники-розпорядники тендерів, для яких безперервність грошового потоку на відбудову є важливішою за її ефективність.

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Citizen Oversight and Engagement in Local Political Process», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду в підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».